为便于加强控制和统一指挥，关东军策划将察南、晋北及内蒙这三个伪政权联合起来。11月22日，在日人金井章次的召集下，这三个伪政权的首脑人物在张家口召开会议，成立了“蒙疆联合委员会”。“联合委员”会下设总务、交通、金融、产业委员会。从组织建制上看，“联合委员会”此时尚未成为统管所有重要事务的政府机构，而只是一个协调性机构。
联合委员会在其成立的当天便致函关东军，请关东军对联合委员会给予指导。该函称：委员会的政务须适应占领地的军事要求，因此，“请求贵军给以大力协助，并特请贵司令官在幕后指导方面给予深切的关怀”。该函请关东军司令官推荐“日满两国人员”担任顾问、参议及委员会的主要成员，并表示“本委员会所管理及统辖的重要交通和重要产业，根据需要，可委托贵司令官指定日满各机关分别经营，或合并经营”。25日，关东军复函，表示将“尽力予以协助”。联合委员会设日籍最高顾问一名、日籍参议及顾问若干名，并规定：“联合委员会的决议，必须通过有关委员、最高顾问及有关顾问的协议”。日人金井章次任联合委员会最高顾问，并代行总务委员长职。
此后，关东军逐渐强化“蒙疆联合委员会”。1938年8月1日，联合委员会改组，原有的三个委员会改为部，并增设新部。改组后的联合委员会下设总务委员会和总务部、产业部、交通部、民生部和治安部等五个部。德王任联合委员会委员长，金井章次仍任最高顾问并代总务委员长。联合委员会由三个伪政权的协调机关逐步强化为领导机关。